南海是全球最开放的海，域内外国家每年在南海有两万余个舰日的水面力量存在和三万架次的军机活动，数百次的大规模军事演习，及数以千计的各类演训活动。不仅南海沿岸国在南海的军事活动日益增多，域外国家军事力量特别是美军在南海的活动规模也非常之大。其中，美海军每年在南海维系着约1600余个舰日的水面力量存在以及规模不详的潜艇（作战舰艇），三千余个舰日的辅助舰艇活动；美空军、海军、海军陆战队和陆军每年在南海有约八千架次的空中存在，包括侦察机、运输机、加油机、战斗机和轰炸机等。
图7 南海军舰及军机不完全态势
2023年，据溟坤海域态势感知系统的不完全统计，共有16个国家的400余艘军舰在南海航行或作业，全年有两万余个舰日的水面力量存在，平均每天有50艘左右的军舰在南海活动。其中，来自美国、日本、澳大利亚、韩国、英国、法国、印度和加拿大等域外国家的91艘军舰，合计在南海活动5030个舰日。
图8 2023年域外国家军舰南海活动概况
（二）军机活动
2023年，在南海活动的军机近三万余架次，包括战斗机、直升机、运输机、侦察机、加油机和轰炸机等，三分之二为域内国家的活动。其中，域外国家的军机活动近万余架次，绝大多数为美军的活动，约7872架次，澳大利亚、日本、韩国和印度等域外国家的军机活动合计约1500架次。
图9 2023年美军主要类型飞机在南海的活动情况统计
（三）专业互动与对抗性海空相遇
在南海，不同国家军事力量间经常发生海空相遇，特别是中美两军之间每天有十余次、每年有数千次的海空相遇。其中，绝大多数都是专业和安全的。
尽管美国等西方国家对中国的南海主张和政策有很多夸大其词的解读，然而，他们也承认，绝大多数情况下，在南海与中国军队的互动是安全和专业的。例如，美国第三航母战斗群林肯号航母舰长艾米·鲍恩施密特（Capt. Amy Bauernschmidt）在2022年8月发布的新闻稿中称：“我们有时在中国军舰附近执行任务……这些军舰对我们的舰艇进行了跟踪。”她进一步宣称：“我们与他们互动的整个过程都是安全和专业的。在一些飞行行动中，我们的飞机确实与中国军机有一些互动，但每次均是安全和专业的。”
对于进入中国管辖海域或周边海空域的外军舰机，中方出于安全的考虑，当然会进行跟踪监视，这完全符合国际惯例。正如曾在南海活动的加拿大皇家海军“蒙特里尔”号护卫舰上的水手指出的那样，“如果中国海军在加拿大的周边海域活动，加拿大海军也会对中国海军进行跟踪监视”。
外国军事力量与中国军队在南海的摩擦主要集中于三类特定区域和一类特定行动，有以下四种情况：1）外军抵近中国大陆或海南岛的领海领空，中国军队随即做出激烈反应，采取拦截和外逼等动作；2）美军进入西沙群岛领海和领空执行所谓“航行自由行动”，解放军警告并进行驱离；3）外军进入中国在南沙群岛实控岛礁和黄岩岛周边12海里，解放军警告并对其进行驱离；4）外军过度抵近甚至闯入解放军包括实弹演习在内的军事演训活动。
图10 外军与中国军队发生对抗性海空相遇的三类特定区域
部分外军经常抱怨遭到中方拦截，渲染“南海不自由和不安全”，却对相遇发生的具体地点以及为何会发生这类事件等基本信息避而不谈，显然属于别有用心的叙事。换位思考，任何国家遭到上述四类情况的挑战，都会采取断然措施，美国等国的处置只会更激烈。
美国等域外国家经常将一些针对南海沿岸国的挑衅性军事活动包装成“航行自由”问题。尽管包括《公约》在内的国际制度对于沿海国管辖海域特别是专属经济区内军舰航行及军机飞越自由的规定较为模糊，国际社会对此也有较大分歧，但直接危及沿海国主权和安全的行动，无论以何种标准，都与“航行自由”无关。
20世纪70年代末，联合国海洋法谈判如火如荼，为了应对新的国际机制可能对美军全球自由进入构成的挑战，美国卡特政府在1979年7月正式出台了“航行自由计划”（FON），旨在是以实际行动挑战其他国家所谓“过度海洋主张”。
“航行自由计划”主要有军事行动宣示、外交抗议和对外咨询磋商三类形式。“航行自由行动”（FONOPs）即是军事行动宣示，美国海军和空军通过兵力行动挑战美国所认定的他国“过度海洋主张”。它的执行并不是以国际法为基础，而是以权利主张是否影响美国想要的航行自由为标准。除了美国之外，世界其他国家包括英国、澳大利亚和加拿大在内的美国铁杆盟友都没有这样FONOP的概念与实践，尽管世界多数国家都支持航行自由。
美国的这种操作也决定了当美国航行权利与沿海国权利发生冲突时，它不可能承认国际法在这一问题上的模糊性，主动以平等协商的方式解决问题，兼顾其他国家的顾虑和利益，而是要求其他国家为美国的利益妥协和让步。这完全是美国在《公约》机制外另起炉灶，试图以自己的国内法和实践凌驾于国际法之上，是赤裸裸的霸权行径，与航行自由无关。
美军对“航行自由行动”的细节往往讳莫如深。美国国防部每年会发布上一个财年的《航行自由行动报告》（Freedom of Navigation Report），罗列挑战了哪些过度海洋主张，但并未公布针对每一类过度海洋主张的行动次数，更不会透露每次行动的时间、具体地点和其他行动细节。通常情况下，美军每个财年在全世界会挑战三十多个国家或地区的“过度海洋主张”，既有针对中国、俄罗斯这样的竞争对手，也有针对美国盟友如日本、菲律宾和澳大利亚的行动。
根据美国国防部的报告，在美国航行自由计划实施后的相当长时期内，美军“航行自由行动”在南海的挑战重点都是越南、马来西亚和菲律宾，而非中国。直到2007年，中国才开始逐渐成为焦点，与美国逐渐将中国作为海上战略竞争对手的进程和时间线基本同步。这也充分反映出，“航行自由行动”带有鲜明的战略和政治色彩，而非美方频繁强调的所谓秩序和规则。
此外，与在世界其他地区和其他类型的“航行自由行动”相比，美军在中方驻守南海岛礁附近的“航行自由行动”，自2015年10月“拉森”号驱逐舰的行动开始更具有政治和战略挑衅意味。一方面，美军主动向媒体披露消息，甚至通过声明的形式公布针对中国的“航行自由行动”的细节，包括行动兵力、时间和地点。另一方面，随着“航行自由行动”声明篇幅的不断增加，其措辞也愈加激烈而尖锐。研究表明，2015年至2022年39次在南海岛礁附近的“航行自由行动”中，至少22次与美国涉华、涉海政策动向有关，主要涉及南沙岛礁建设、南海仲裁案、“南海行为准则”磋商等议题。可见，美军在南海的这些行动与其所标榜的维护航行自由和地区稳定毫不相关，而是其推行炮舰政策和政治施压的工具。
图11 闯岛式航行自由行动与中美关系重大议程（2015-2022）
（二）抵近甚至闯入沿海国领海领空的挑衅活动
近年来，美军在南海针对中国的抵近侦察越来越具有进攻性，频频逼近中国大陆和海南岛领空，不断刷新抵近中国海岸的距离。美军每年有约100架次逼近中国大陆及海南岛领空，多数距离领海基线已不足30海里。
美国总是强调，美军能在“国际法允许的任何地方进行活动”，而丝毫不考虑这些行动对于其他国家安全的影响。在专属经济区海空域，一般意义上的抵近侦察与过度接近或疑似驶/飞入领海领空的所谓抵近侦察不可相提并论，后者属于挑衅行为，对相关国家的主权和安全构成了严重威胁。特别是在空中，由于飞机速度很快，过度抵近其他国家领空（离领空不到10海里）的侦察很容易引发误判，无论基于何种标准，都已不是“飞越自由”的问题。2023年10月，美国国防部“解密”了部分与解放军军机在东海和南海空中相遇的视频与图片，指责中方“危险动作”和“不专业拦截”。然而，五角大楼并没有说清楚这些空中相遇发生的具体地点，以及为何会发生这类事件。实际上，这其中的大部分拦截都发生在离中国大陆领空线不足10海里甚至更近的位置。例如，2022年12月8日，美军一架P-8A反潜巡逻机飞越台湾海峡，其间距离中国大陆福州的领海基点已不到13海里，已接近进入了中国大陆的领空。
图12 美军一架P-8A反潜巡逻机近距离逼近福州（2022/12/08）
其他部分域外国家偶尔也会有类似的行动，引发激烈事件。如，2022年5月26日，澳大利亚1架P-8A反潜巡逻机进入中国西沙附近空域抵近侦察，不顾中方反复警告，连续逼近中国西沙领空，中方不得不进行拦截。事后，澳方同样指责中方“妨碍南海的航行及飞越自由”，却对事发的具体地点和为何会发生等问题讳莫如深。
（三）闯入他国临时设立的演习区域
根据相关国际法及国际实践，各沿海国根据军事演习的需要，可以在其管辖海域、其他国家的专属经济区和公海以禁航通告的形式设置临时的限制区域，以保证演习的顺利进行和过往船只和飞机的安全。
当一方进行演习时，另一方进行跟踪、监视和侦察是常态，且符合国际惯例。然而，部分国家的军队特别是美军在南海的侦察行动有时距离过近并且极度危险。特别是在解放军进行实弹演习时，美军通常不理会禁行通告并擅自进入相关海空域，易引发激烈对抗事件。如，2013年12月5日，中国辽宁号航母编队在南海演习期间，美海军“考本斯”号巡洋舰试图闯入编队的“内防区”，中方一艘登陆舰不得不采取拦截并迫使其紧急转向。2023年5月26日，美国空军一架RC-135V侦察机闯入到山东舰编队训练空域，负责警戒的中国人民解放军歼-16战机不得不进行近距离拦截。这类闯入或骚扰行动已经严重干扰了其他方享有的海洋自由，还极易引发误判、对抗甚至冲突。
中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱和中国台湾地区五国六方，围绕南沙群岛的全部或部分岛礁存在主权争端；中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚和中国台湾地区对南海的海域主张存在不同程度的重叠。
（一）争议总体可控、并未外溢
争议问题成因非常复杂。20世纪90年代以来，尽管南海争议频繁发酵、海上摩擦事件不断，但在南海当事方的共同克制及努力之下，南海总体保持和平稳定局面。特别是2002《南海各方行为宣言》（以下简称《宣言》）签署后，有关当事国总体能够按照《宣言》精神冷静理性处置有关问题：对无人居住的岛礁滩沙，基本没有采取新占行动；在主张重叠海域开展活动时，尽可能避免尖锐对抗。根据《宣言》精神，南海当事国之间建立了形式多样的对话合作机制：中国同越南建立了三个海上问题磋商工作组，同菲律宾建立了南海问题双边磋商机制，中方还在积极探讨同马来西亚等国建立对话机制。这些双边机制在管控南海争议和稳定南海局势方面，发挥着重要作用。
由于南海相关各方控制的南沙岛礁经常处于同一群礁和潟湖，海空域重叠并犬牙交错。相关各方在其所控岛礁周围的12海里海空域建有警戒或限制区域，但对于12海里以外的区域通常并未进行限制。此外，南沙群岛主要争议岛礁并不在南海主要航道上。因此，各方报告的“侵入”时有发生，但这种竞争和摩擦并未影响到过往的船只和飞机。各方通过渔业活动、执法巡逻和油气开发等彰显己方海域声索，偶有危机事件，但摩擦与冲突主要发生在当事方间，迄未见有影响域外船只和飞机通行的报道。
（二）执法和维权行动不是航行问题
南海地区经常被炒作的所谓“妨碍航行自由”、“危害航行安全”问题，实际上是有的争端当事国和部分域外国家将南海区域的岛礁主权争议和海域划界争议，刻意解读为航行问题。比如在“南海仲裁案”中，菲律宾将中国在黄岩岛海域的维权活动故意定性为普通航行活动，指控中国以危险方式操作执法船舶，造成与航行在黄岩岛附近的菲律宾船舶发生“严重的碰撞危险”，要求仲裁庭适用《公约》第94条和《国际海上避碰规则公约》裁判中国的执法行为违反相关航行规则。
在当前备受关注的中菲南海摩擦中，中方相关行动是为应对菲律宾对中国相关岛礁领土主权的挑衅而采取的维权活动。不论是关于针对侵闯黄岩岛附近海域的菲律宾公务船的维权活动，还是针对在仁爱礁海域为非法“坐滩”军舰运送建材以构筑“军事前哨”的菲律宾船舶采取的拦阻措施，还是在仙宾礁潟湖内企图侵占岛礁主权的菲律宾海警船舶采取的强制措施，都属于维护主权性质的活动。在应对挑衅的过程中，中国海警船舶采取的航路管制等措施，显然不属于航行活动，当然不适用避碰规则。
总的看，无论是军用舰机还是民用船舶及飞机，它们在南海的航行及飞越自由都得到了充分保障，大国竞争和海洋争议等广受关注的地缘政治因素对南海航行及飞越自由的影响有限。相反，一些非传统安全因素的影响更值得关注。比如，南海区域岛屿、岩礁、沙洲众多，暗礁、暗沙及浅滩星罗棋布，台风、海雾和海啸等不良天气侵袭频繁。同时，南海航道周边国家及地区发展不均衡，航行安全保障缺乏统一规划，通信、导航、搜救等能力总体偏弱。此外，南海还是世界上海盗和武装劫船案件的重灾区，特别是在马六甲和新加坡海峡附近。
南海的和平与稳定、自由与安全攸关域内国家福祉，也关系到地区乃至世界的发展与安全。域内外国家都要贡献自己的力量，发挥建设性作用，齐心协力将南海打造成和平、友谊、合作之海。我们倡议：
1，域外国家要充分尊重域内国家特别是南海沿岸国的合法权益及合理安全诉求，克制过度挑衅的军事活动，停止虚假的叙事、偏颇的解读和毫无道理的指责，还原南海航行及飞越自由的真相。
2，南海沿岸国在其管辖或声索海域内，要坚持开放包容，积极响应《联合国海洋法公约》在内的国际法对半闭海合作的要求，加强在海上执法、防灾减灾、海上搜救、打击跨国犯罪等方面的合作。
3，南海当事国要继续坚持通过直接谈判和平解决争端，将争议和摩擦范围控制在相关方之间，防止摩擦外溢、影响第三方的航行及飞越权利。
4，各国学术和智库机构要基于客观中立立场，坚持以数据和证据说话，加强综合视角下的海空事件案例研究，避免夸张和偏颇叙事。
艘次：通常指的是船舶的进出港次数，即在一定时段内每艘船舶进出港口的次数，每次进出港口都会被计为一次；本文中，“艘次”指的是每艘船舶在南海一进一出算一次。
艘：指的是船舶数量，在一定时间内进出港口的船舶总计数量，比如计算在一定时期内有多少不同的船舶访问了某个港口；本文中，“艘”指一定时间在南海活动的船只总数。
舰日：军舰在海上活动时，每天被视为一个独立的单位，称为一个舰日。
架次：飞机出动一次，完成一起一降，即为一个架次。